CURSO: GESTÃO ESCOLAR

MÓDULO 02: GESTÃO FINANCEIRA

AULA 01

CURSO PARA CANDIDATOS A GESTOR ESCOLAR DAS UNIDADES DA REDE ESTADUAL DE ENSINO DO ESTADO DO PIAUI

ORÇAMENTO

O Orçamento é uma estimativa de quanto o governo espera arrecadar e das despesas que pretende realizar. Não representa dinheiro disponível no caixa do governo.

Portanto, pode-se afirmar que o orçamento é a busca constante do equilíbrio entre receita e despesa, tanto no âmbito, como no familiar.

Receita Pública

A Receita Pública é representada pelo conjunto de todos os recursos financeiros arrecadados, de qualquer fonte, notadamente de tributos, para fazer face às despesas orçamentárias e às despesas adicionais do Orçamento.

Classificação da Receita por Categoria Econômica

Compreende duas categorias:

• Receitas Correntes registram o valor das receitas tributárias, de contribuição, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços, as transferências correntes e outras. Desdobram-se nas seguintes subcategorias:

• Receitas Tributárias representam a maior fonte de arrecadação dos governos federal e estadual. São compostas pela arrecadação de Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria de competência de cada ente da Federação.

Despesa Pública

Para Kohama (2000:109) constituem Despesa Pública os gastos fixados em Lei Orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos compromissos da dívida pública (Despesas Orçamentárias) e ainda à restituição ou pagamento de importância recebida a título de cauções, depósitos, consignações, etc (Despesas Extra-Orçamentárias).

Com o Art. 16 de LRF, a elaboração dos orçamentos passou a requerer maior cuidado pela expansão do grau de responsabilidade dos governantes nos casos de aumento de despesas, uma vez que os atos que criarem ou aumentarem despesas deverão ser instruídos com a estimativa prevista do impacto orçamentário e financeiro, bem como demonstradas as origens dos recursos para seu custeio.

Há que se observar também os limites e vinculações legais para aplicação de recursos previstos no Art. 212 da CF/88, na Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000 e na Emenda Constitucional nº 29, de 31/09/2000 como:

• Aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino de no mínimo 18% para a União e de 25% para Estados, Distrito Federal e Municípios das receitas resultantes de impostos e transferências.

• Aplicação mínima nas ações e serviços públicos de saúde nos seguintes percentuais:

• União: o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB;

• Estados: 12% do produto da arrecadação dos impostos e transferências, deduzida as parcelas que forem transferdas aos respectivos municípios.

• Distrito Federal: 12% do produto da arrecadação de impostos de competência estadual, 15% de impostos de competência municipal e 12% das transferências;

• Municípios: 15% do produto da arrecadação de impostos e transferências.

Classificação das Despesas Orçamentárias

A classificação da Despesa Pública, de acordo com a Lei 4320/64 e Portarias 42/99 e 163/2001 pode ser assim apresentada: Institucional, Funcional, Estrutural Programática e Natureza da Despesa.

I) Classificação Institucional da Despesa

Também chamada Departamental, leva em conta a estrutura organizacional da entidade ou órgão. Segundo Andrade (2002:76), consiste na discriminação dos créditos orçamentários pelos órgãos que integram a estrutura administrativa e que vão realizar as tarefas que lhes competem no programa de trabalho. Exemplo: Órgão – Prefeitura Municipal; Unidade Orçamentária – Gabinete do Prefeito.

II) Classificação Funcional da Despesa

Objetiva delimitar a despesa, definindo-a por sua Função e Subfunção, ou seja, pelo maior nível de agregação das áreas que competem no setor público.

Segundo Andrade (2002:77) essa classificação reflete as políticas, diretrizes e objetivos no planejamento das ações dos administradores públicos. Trata-se de uma classificação independente dos programas.

Por ser uma classificação de aplicação comum na união, estados e municípios, permite a consolidação nacional dos gastos públicos. É composta por 28 Funções – duas delas são privativas da União: Defesa Nacional e Relações Exteriores. Exemplo: Função 12: Educação, Subfunção 361: Ensino Fundamental.

III) Classificação Estrutural Programática

No Brasil, foi adotado o orçamento-programa onde os recursos destinados para cada unidade orçamentária estão vinculados aos objetivos a serem alcançados. Portanto, o orçamento-programa consolida os programas que o governo pretende realizar durante um período definido, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos na LDO.

IV) Classificação por Natureza da Despesa

As despesas serão classificadas, segundo a natureza, por a)Categoria Econômica, b)Grupo de Despesa e c)Elemento de Despesa. A Portaria 163/2001 acrescentou ainda uma informação gerencial denominada “Modalidade de Aplicação”, que tem o objetivo de identificar-se os recursos estão sendo aplicados por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo ou por outro ente da federação.

a) Categoria Econômica

Classificadas em Despesas Correntes e Despesas de Capital.

Despesas Correntes

Todas as despesas que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. Ex, despesas de custeio (água, luz, telefone, contratos com prestadoras de serviço de conservação e limpeza, despesas de pessoal, etc.). Estão subdivididas em:

• Despesas de Pessoal e Encargos – são classificadas neste grupo:

a) de natureza salarial decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função;

b) pagamento de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários;

c) contribuição a entidades fechadas de previdência, bem como outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa;

d) com a contratação temporária para atender a necessidade de excepcional interesse público;

e) com contratos de terceirização de mão-de-obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no Art. 18, da LRF.

A CF/ 88, em seu Art. 169, estabeleceu que a despesa com pessoal ativo e inativo da união, estados e municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

• Juros e Encargos da Dívida – despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.

• Outras Despesas Correntes – despesas não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa, como: diárias, contribuições, auxílio-alimentação e auxílio-transporte.

Despesas de Capital

Gastos realizados pela Administração Pública para a criação ou aquisição de bens de capital ou mesmo de adquirir bens de capital que enriquecerão o patrimônio público. Estão subdivididas em:

• Investimentos – despesas com planejamento e execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

• Inversões Financeiras – despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécies, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.

• Amortização da Dívida – despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

c) Grupo de Despesa é a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Atualmente são seis grupos:

c) Elemento de Despesa

O Elemento de Despesa visa identificar os objetos de gastos e estão codificados na Portaria 163/2001. Exemplos: vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente.

Considerações finais

O Orçamento é um instrumento muito poderoso. É inegável sua importância, tanto em nível doméstico, quanto no nível público.

No nível doméstico, a responsabilidade é individual e o superávit é sempre benéfico.

No presente capítulo serão analisados os princípios orçamentários de maior representatividade, especialmente os integrados na legislação brasileira. Procurar-se-á enfocara validade e utilidade dos mesmos, assim como os problemas que decorrem da inobservância de alguns deles.

b. Princípio da Unidade

Na expressão mais simples desse princípio, o orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Segundo Milatcitch, “unidade orçamentária tende a reunir em um único total todas as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro”.

c. Princípio da Universalidade

De acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas. Segundo Sebastião de Sant'Anna e Silva, o princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atende-las.

O princípio da universalidade está claramente incorporado na legislação orçamentária brasileira. Na Lei nº 4.320/64, o cumprimento da regra é exigida nos seguintes dispositivos:

Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação de receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2º. (Os grifos são nossos)

O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta do orçamento.

d. Princípio do Orçamento Bruto

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. A regra pretende:

impedir a inclusão, orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público.

Esse princípio surgiu junto ao da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Segundo Gaston Jèze, citado por Sant'Anna e Silva:

Estas duas regras, regra do orçamento bruto e regra da universalidade, são consideradas, a justo título, como a condição essencial do controle financeiro pelas Assembléias. No momento em que o Parlamento é chamado a votar o imposto e a fixar as despesas que são o seu fundamento e a sua medida, é necessário que o orçamento lhe apresente a lista de todas as despesas e de todas as receitas. Não há razão alguma para subtrair uma despesa qualquer ao controle do Parlamento. Se existisse uma única despesa cuja legitimidade ele não houvesse discutido, o voto do imposto não seria dado com pleno conhecimento de causa.

Modernamente, com a aceitação natural da autonomia das finanças empresariais do Estado, o princípio do orçamento bruto deve ser analisado no âmbito próprio do orçamento geral do governo. A Lei nº 4.320/64 consagra o princípio em seu artigo 6º:

Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.

e. Princípio da Anualidade ou Periodicidade

O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, geralmente um ano. A origem mais remota desse princípio está na regra anualidade do imposto, que vigorou na Inglaterra antes mesmo do surgimento do orçamento. A cada novo ano, o Parlamento votava os impostos, bem como o programa de aplicações indevidas, no exercício seguinte poderia ser negada autorização para a cobrança daquele tributo cuja renda foi mal aplicada.

A Constituição Federal de 1988 manteve a regra da anualidade do orçamento, mas acabou com a figura do OPI substituindo-o pelo plano plurianual . Reza a nova Carta Magna:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

……

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

(o grito é nosso)

f. Princípio da Não-afetação das Receitas

Esse princípio é, sinteticamente, assim definido por Sat'Anna e Silva: “Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. “Não sendo considerado como um dos clássicos princípios elaborados a partir do interesse parlamentar, a exigência de que as receitas não sofram vinculações, antes de qualquer coisa, é uma imposição de bom-senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos sem comprimento algum, para atender às despesas conforme as necessidades. Recursos excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem significar sobra em programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade.

A Constituição Federal de 1988 estabelece:

……

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa , ressalvadas e repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º deste artigo; (grifos nossos)

Uma das conseqüências da efetiva observância da regra da não-afetação das receitas é, sem dúvida, a diminuição do primado dos fundos, autênticos orçamentos dentro do orçamento. Não bastasse a proibição genérica das vinculações, a Constituição tratou de fechar qualquer porta:

Art. 167. São vedados:

……

No sistema orçamentário federal é enorme a quantidade de vinculações mais ou menos explícitas. Levantamento efetuado em 1979 mostrou que 47,6% dos recursos do Tesouro apresentavam-se vinculados a transferências aos Estados e Municípios e a órgãos autônomos, fundos e entidades da administração indireta. Só na parte de fundos foram identificados 320 deles, grande parte operando com recursos vinculados.

g. Princípio da Discriminação ou Especialização

É mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. De acordo como esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

Na legislação orçamentária brasileira, a Lei nº 4.320/64 incorpora o princípio em seu artigo 5º.

A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo, por elementos.

A definição do que seja elemento aparece, logo a seguir, no § 1º desse artigo:

Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.

h. Princípio da Exclusividade

Considerando-o mais uma regra de técnica legislativa, Sant'Anna e Silva assim define esse princípio:

A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício.

Esse princípio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matérias outras que nada tinham que ver com questões financeiras.

i. Princípio de Equilíbrio

De todos os princípios clássicos, esse é o que tem maior atenção, fora do âmbito específico do orçamento, interessando de perto outras áreas econômicas, como finanças públicas, política fiscal, desenvolvimento econômico etc.

No entendimento dos economistas clássicos (Smith, Say, Ricardo), os gastos públicos não se constituíam numa boa aplicação econômica, pois eram atendidos com taxações sobre os setores produtivos, que certamente dariam melhor aplicação a esses recursos. Mal maior que os gastos públicos e impostos era o déficit nas contas do governo, cuja cobertura se dava pelo endividamento público: o Estado tomava empréstimos de particulares e, em muitos casos, fazia aplicações improdutivas. David Ricardo referiu-se à dívida como “… um dos mais terríveis flagelos que foi jamais inventado para afligir uma nação…”, expressão que pode ser tomada como boa medida da antipatia dedicada ao déficit público'. No final do século XIX, estudos de finanças públicas realizados fora da corrente clássica da economia concluíram pela existência de substanciais diferenças entre o endividamento público com finalidade reprodutiva (estrada de ferro, por exemplo) e outros para aplicação em setores considerados menos prioritários e de avaliação duvidosa e difícil (programas culturais, educacionais e de progresso social).

O compromisso da Emenda com o equilíbrio pode ser inferido a partir do próprio dispositivo que tratava da exclusividade da lei orçamentária, que só podia tratar de despesas e receitas públicas e, dentre as exceções possíveis, a aplicação do saldo, caso houvesse. Isto é, a Emenda não completava a possibilidade do déficit, situação que e a própria contrapartida do saldo ou superávit.

j. Outros princípios Tradicionais

Além dos princípios já analisados, outros podem ser brevemente comentado:

a) Princípio da clareza. O orçamento público, ao cumprir múltiplas funções – algumas não técnicas – deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas aquelas pessoas que, por força de ofício ou por interesse, precisam manipula-lo. É uma regra de difícil observação, pois, devido exatamente aos seus variados papéis, o orçamento reveste-se de uma linguagem complexa, acessível apenas aos especialistas. A solução talvez esteja em melhorar os atuais anexos sintéticos, transformando-os em peças comentadas com informações globais sobre a programação orçamentária.

b) Princípio da publicidade. Por sua importância e significação e pelo interesse que desperta, o orçamento público deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princípio é cumprido, pois, como as demais leis, é publicado nos diários oficiais. A publicidade ideal, porém, envolve as mesmas questões ligadas à clareza. Resumos comentados da proposta orçamentária deveriam ser amplamente difundidos, de forma que possibilitassem ao maior número possível de pessoas inteirar-se das realizações pretendidas pelas administrações públicas.

c) Princípio da exatidão. A exatidão orçamentária envolve questões técnicas e éticas. Desde os primeiros diagnósticos e levantamentos com vistas na elaboração da proposta orçamentária, deve existir grande preocupação com a realidade e com a efetiva capacidade do setor público de nela intervir de forma positiva por intermédio do orçamento. A regra deve ser observada não apenas pelos setores encarregados da política orçamentária, mas também por todos os órgãos executivos que solicitam recursos para a implementação de programas e projetos. A difundida prática de superdimensionamento da solicitação de recursos baseada na inevitalidade dos cortes configura clara violência ao princípio da exatidão, artificializando a elaboração do orçamento.

I – Norma Geral

a. Classificação Institucional

FINALIDADE

A classificação institucional, também chamada departamental é, provavelmente, a mais antiga das classificações da despesa orçamentária. Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa, isto é, os órgãos que gastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária. É um critério classificatório indispensável para a fixação de responsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.

A classificação institucional apresenta vantagens, vistas assim por Teixeira Machado:

a) Vantagens

1. Permite “comparar” imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas.

2. Permite identificar o agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, para dado programa.

3. Serve como ponto de partida para o estabelecimento de um programa de contabilização de custos dos vários serviços ou unidades administrativas.

4. Quando combinado com a classificação funcional, permite localizar num único ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.

b) Desvantagens

1. Se usado de forma predominante, impede que se tenha uma visão global das finalidades dos gastos do governo, em termos das funções precípuas que deve cumprir.

2. Tende a gerar rivalidades interorganizacionais na obtenção de dotações, quando da preparação do orçamento e da sua aprovação no Legislativo.

3. A demonstração de quanto um órgão está autorizado a depender, em determinado exercício, não contribui em nada para a melhoria das decisões orçamentárias, por apresentar apenas quantias que se necessárias para o funcionamento interno do órgão, fato que interessa mais ao administrador do mesmo do que ao legislador ou ao povo em geral.

CATEGORIAS

A classificação institucional é constituída por duas categorias órgão e unidade orçamentária – cuja base legal encontra-se nos artigos 13 e 14 da Lei nº 4.320/64. De acordo com esses dispositivos, a categoria órgão tem o sentido de órgão de Governo ou unidade administrativa. Já a unidade orçamentária compreende uma repartição do órgão ou um agrupamento de serviços que se subordinam a determinado órgão. Das duas categorias, a unidade orçamentária é a mais importante, pois a ela se consignam os recursos orçamentários (dotações).

Durante algum tempo, houve certa confusão no entendimento correto desses conceitos, sendo comum encontrarem-se orçamentos que consideravam como unidades orçamentárias o que, na realidade, eram projetos e atividades, como, por exemplo: conservação de estradas, pavimentação de ruas, iluminação, iluminação pública, manutenção de ensino etc. Com a introdução, posteriormente, da classificação funcional-programática, as dúvidas foram eliminadas, já que a unidade orçamentária claramente assumiu a conotação de unidade executora do projeto ou atividade (categorias componentes da nova classificação).

Teixeira Machado e Heraldo Reis ajudam a esclarecer a questão ao considerarem que cada unidade orçamentária deve corresponder:

• responsabilidade pelo planejamento e execução de certos projetos e atividades;

• competência para autorizar despesa e/ou empenhar.

Desse modo, a unidade orçamentária tornar-se-á o centro de:

• planejamento;

• elaboração orçamentária;

• execução orçamentária;

• controle interno; e

• de custos.

Em decorrência de modelo federativo brasileiro, os entes da Federação – União, o Distrito Federal, cada Estado e cada Município – têm seu orçamento próprio, em que adotam plano de contas dos órgãos e unidades orçamentárias, o qual acompanha, com bastante proximidade, a estrutura administrativa respectiva. Nem todos os setores, porém, aparecem destacados no orçamento; a classificação institucional mostra apenas aquelas unidades responsáveis pela execução da programação de trabalho contemplada no orçamento.

Assim, no orçamento da União aparecem os órgãos e repartições federais, classificados inicialmente pelos três Poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo. O Poder Executivo, por exemplo, é primeiramente subdividido em órgãos: Presidência da República, Ministério de Agricultura, da Educação, da Saúde, dos Transportes etc. Cada órgão, por sua vez, é subdivido em unidades orçamentárias. Exemplificando: o órgão Ministério da Educação compreende diversas unidades orçamentárias: Universidade Federal do Rio de Janeiro, Fundação Universidade Federal de Ouro Preto etc.

A grande descentralização que caracteriza a estrutura organizacional do Governo Federal tem implicações importantes para o critério institucional. Conforme as disposições do Decreto-lei nº 200/67, a administração federal brasileira compreende:

• a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios;

• a administração indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

- autarquias;

- empresas públicas;

- sociedades de economia mista;

- fundações públicas.

Na vigência da regra constitucional anterior a 1988, o orçamento anual compreendia despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos e fundos, tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas as entidades que não recebiam subvenções ou transferências à conta do Tesouro. A nova Constituição Federal inovou neste particular, pois passou a exigir que as receitas e despesas dos Poderes da União, seus fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social.

Conforme foi visto no capítulo anterior, sobre os princípios orçamentários, a ar Constituição exagera nas exigências quanto ao cumprimento da universalidade orçamentária. Entre as entidades da administração indireta, há várias situações de interesse para a presente questão. As autarquias e fundações públicas geram pouca ou quase nenhuma receita própria e de­pendem de recursos do Tesouro para sua manutenção. No caso das sociedades de economia mis­ta, ocorre o contrário; em geral, elas operam em mercado competitivo e são lucrativas. Entre as empresas públicas, há aquelas financeiramente auto-suficientes, como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), e há as que dependem de aportes regulares de recursos do Tesouro. como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa). Além dessas situações, tem, também, interesse para a classificação institucional o caso das empresas estatais que prestam ser­viços quase exclusivamente para o Estado.

Essas questões deverão ser adequadamente esclarecidas pela lei complementar que, conforme determinação constitucional, será elaborada com vistas a pôr em prática os novos conceitos sobre o orçamento público e, mesmo, normatizar a gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta. A nova lei deverá definir, por exemplo, o nível de detalhamento do orçamento de uma entidade de administração indireta que dependa de transferências do Tesouro para sua manutenção, assim como o detalhamento da entidade que é auto-suficiente financeiramente.

A partir do exercício de 1988, o Poder Executivo federal optou por reduzir a discriminação da classificação institucional, reunindo todos os setores da administração direta de cada órgão em apenas uma unidade orçamentária. Já as entidades da administração indireta e os fundos continuaram a constituir, cada um, unidades orçamentárias. Com essa menor discriminação na lei orçamentária, tem-se menor transparência nas contas da administração direta, em especial dos ministérios mais bem dotados de recursos.

O orçamento federal brasileiro apresenta outra particularidade no âmbito da classificação institucional. Trata-se da caracterização, como órgão, de certas despesas ou encargos que não possuem nenhuma conotação própria de entidade ou unidade administrativa. É o caso, por exemplo, dos "órgãos" Encargos Financeiros da União, Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios, Operações Oficiais de Crédito e Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal. Em tais "órgãos", estão consignadas grandes somas de recursos, daí a razão de separa-la e individualizá-las também na classificação institucional. Alocar tais programações ao lado das demais despesas do Ministério da Fazenda - supervisor da maior parte desses recursos -, incharia de maneira desproporcional o orçamento desse órgão e impediria a desejável transparência sobre parcela importante das finanças federais.

b. Classificação Funcional

ANTECEDENTES

Em capítulo anterior, sobre a história do orçamento brasileiro, 12 viu-se que, já em 1933, houve tentativa de introdução do critério funcional por meio de uma classificação ainda bastante embrionária. Com o Decreto-lei nº 1.804/39 e, especialmente, com o Decreto-lei n2 2.416/40, que padronizaram os orçamentos estaduais e municipais, foi adotada uma classificação por serviços e subserviços, que não deixava de ser a própria classificação funcional. Mais tarde, com a Lei nº 4.320/64, o critério foi definitivamente consagrado. Dez funções, cada uma subdividida em 10 subfunções, foram então criadas. Procederam-se algumas alterações ao longo do tempo, mas a listagem das funções que mais tempo vigorou foi a seguinte:

0 - Governo e Administração Geral

1 - Administração Financeira

2 - Defesa e Segurança

3 - Recursos Naturais e Agropecuários

4 - Viação, Transportes e Comunicações

5 - Indústria e Comércio

6 - Educação e Cultura

7 - Saúde

8 - Bem-estar Social

9 - Serviços Urbanos

As subfunções tinham como objetivo tirar um pouco do caráter de agregação das fun­ções. Exemplificando, as 10 subfunções da Função 6 - Educação e Cultura - eram as seguintes:

6.0 - Administração

6.1 - Ensino Primário

6.2 - Ensino Secundário e Normal

. 6.3 - Ensino Técnico-Profissional

6.4 - Ensino Superior

6.5 - Ensino e Cultura Artística

6.6 - Educação Física e Desportos

6.7 - Pesquisas, Orientação e Difusão Cultural

6.8 - Patrimônio Artístico e Histórico

6.9 - Diversos

Percebe-se que a classificação funcional tinha sua utilidade principal no plano sintético, isto é, propiciava informações sobre o volume das despesas num nível de agregação bastante alto. Assim, por exemplo, o orçamento da União mostrava, por intermédio da Subfunção 4.2 - Trans­portes Rodoviários -, que aí seria aplicado determinado volume de recursos, sem, no entanto, dar indicações sobre as realizações a serem efetivadas. Os outros critérios que se apresentavam, com­binados com a classificação funcional, não podiam auxiliar, pois tinham seus objetivos próprios.

Consciente de que a trajetória do aperfeiçoamento orçamentário passaria pelo critério funcional, o Governo Federal deu o próximo passo, introduzindo, a partir de 1974, a classifica­ção funcional-programática. Na realidade, o governo aproveitou um dispositivo da Lei nº 4.320/64, que autoriza o Executivo a atualizar os anexos da mesma, e ampliou substancialmente a classificação funcional, além de desdobrá-la em maior número de categorias classificatórias. O critério ficou, então, assim estruturado: a categoria função foi mantida e teve seu número amplia­do para 16. A categoria subfunção desapareceu e em seu lugar surgiram os programas, que se subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades.

A classificação funcional associada à classificação por programas vigorou até o exercí­cio de 1999, no caso dos orçamentos da União, dos Estados e do Distrito Federal, e vigorará até o exercício de 2001, para os orçamentos municipais. Com base em novas portarias baixadas pelo Governo Federal, a partir dos referidos exercícios voltar-se-á a adotar a classificação por funções e subfunções, separada da classificação por programas.

FINALIDADE

Quais os montantes de recursos aplicados nas áreas de Educação, Saúde, Transportes etc.? As aplicações dos Municípios no Ensino Fundamental vêm crescendo? Em que proporção? A finalidade principal da classificação funcional é fornecer as bases para a apresentação de dados e estatísticas sobre os gastos públicos nos principais segmentos em que atuam as organizações do Estado. De acordo com Burkhead, a "classificação funcional pode ser chamada classificação para os cidadãos, uma vez que proporciona informações gerais sobre as operações do Governo, que podem ser apresentadas em uma espécie de orçamento resumido". (Grifos do original)

CATEGORIAS

O critério funcional de classificação da despesa possui duas categorias: função e subfun­ção. A função é entendida como "o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público". Já a subfunção "representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público".

A nova classificação funcional compreende 28 funções e 109 subfunções. O aumento do número de funções em relação à classificação funcional-programática decorre, basicamente, da opção em transformar em duas o que era, antes, uma função agrupada. Exemplo: na classifica­ção funcional-programática, Educação e Cultura formavam a Função 08; na nova classificação, passam a constituir as Funções 12 e 13, respectivamente. O classificador apresenta igualmente novidades, visando destacar novas áreas em que ação do Estado passa a ter especial significado. É o caso, por exemplo, das Funções 03 - Essencial à Justiça; 14 - Direitos da Cidadania; 19 - Ges­tão Ambiental; 21 - Organização Agrária; e 27 - Desporto e Lazer.

Do ponto de vista instrumental, o classificador inova ao trazer a Função 28 - Encargos Especiais, que "engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra". Com essa medida, corrige-se importante deficiência das classificações anteriores que, na falta de classificação neutra ou com­pensatória, ensejavam equívocos nas demonstrações e nos registros das transações.

Com relação às subfunções, as mesmas poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo à Portaria nº 42/99. Das 109 subfunções da nova classificação, mais da metade eram programas ou subprogramas na classificação funcio­nal-programática, o que reforça a crítica feita, muitas vezes, ao caráter tradicionalista do classifi­cador aprovado pela Portaria nº 9/74.

c. Classificação por Programas

ANTECEDENTES - Classificação Funcional-programática

Mencionou-se anteriormente que, apesar de a Lei nº 4.320/64 não ter introduzido a clas­sificação por programas, já em 1968 o orçamento federal substituía a classificação funcional por outra formada por programas e subprogramas, antecipando a classificação que viria a ser adotada por todos os orçamentos brasileiros a partir de 1974. A Portaria nº 9/74, introdutora da classifica­ção funcional-programática, foi a primeira norma brasileira que buscou, de maneira ampla e sis­temática, incorporar as categorias programáticas nos orçamentos públicos.

As categorias da classificação funcional-programática são cinco: função, programa, subprograma, projeto e atividade. Cada função é desdobrada em programas, que se subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades. A Portaria nº 9/74 não conceitua as categorias função, programa e subprograma. Já projeto e atividade são assim definidos:

• Projeto: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um pro­duto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo.

• Atividade: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um pro­grama, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo.

Esses dois conceitos acabam esclarecendo que o programa, ao evidenciar os objetivos a serem atingidos com a execução do orçamento, é a categoria mais importante. As funções são, então, constituídas pela divisão, em grandes linhas, das áreas de atuação do governo. Os subprogramas são partes dos programas; representam objetivos parciais buscados pelo governo por meio do orçamento. Já os projetos e as atividades são os instrumentos que, no nível de programação, viabilizam operacionalmente a consecução dos objetivos dos programas.

No anexo que acompanha a Portaria n2 9/74 estão listadas as funções, programas e sub­programas que passaram a constituir o próprio Anexo nº 5 da Lei nº 4.320/64. A Portaria veda a criação de novas funções, possibilitando, no entanto, a adoção de outros programas, além daque­les previstos, visando atender determinadas particularidades da programação de cada unidade go­vernamental. Assim, na elaboração orçamentária, como regra geral, deverão ser aproveitadas as contas já definidas até o nível do subprograma. Já os projetos e as atividades deverão ser criados em cada orçamento.

A Portaria nº 9/74 ordenou as funções, programas e subprogramas, segundo a regra da tipicidade que existe entre eles. Exemplificando:

Função : 08 – Educação e Cultura

Programa : 44 – Ensino Superior

Subprograma : 205 – Ensino de Graduação

Subprograma : 206 – Ensino de Pós-graduação

Subprograma : 207 – Extensão Universitária

O sistema possibilita, entretanto, a combinação de categorias fora do ordenamento típi­co. Assim, determinada função pode compreender um programa atípico, isto é, situado no orde­namento geral em outra função. O mesmo pode ocorrer entre programas e subprogramas.

A partir de 1990, por intermédio de dispositivo constante das leis de diretrizes orçamen­tárias, os orçamentos federais passaram a adotar, como menor categoria de programação do crité­rio funcional-programático, o subprojeto e a subatividade. Igualmente, a partir de 1990, a área federal introduziu o dígito zero (0) antecedendo o código dos programas e dos subprogramas, provavelmente para atender às exigências da informatização.

A título exemplificativo, tome-se o seguinte crédito constante da lei orçamentária anual da União para o exercício de 1999:

39201.16.088.0537.1204.0059 R$ 6.900.000,00

Os cinco dígitos iniciais - 39201 - dizem respeito à classificação institucional:

39 - (órgão) - Ministério dos Transportes

201 - (unidade orçamentária) - Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

Os demais dígitos tratam da classificação funcional-programática:

16 - (função) - Transporte

088 - (programa) - Transporte Rodoviário

0537 - (subprograma) - Construção e Pavimentação de Rodovias

1 - (convenção) - indica que o que se seguirá é um projeto.

204 - (número de ordem do projeto) - Construção e Pavimentação de Rodovias

0059 - (número de ordem do subprojeto) - BR 392/RS - Cerro Largo - Porto Xavier

Ao ser agregada à Lei n!! 4.320/64, a classificação funcional-programática determinou alterações importantes no modelo orçamentário vigente. Como a lei citada exige a padronização dos orçamentos em todos os níveis, a nova classificação teve de ser assimilada desde a esfera fe­deral até o menor município. Certamente, um modelo padronizado não pode atender aos interesses e às peculiaridades de um espectro tão variado, formado pelas unidades de governo no Brasil. A fórmula-padrão, ao atender determinados interesses, desatende outros. É o que parece ter acontecido com a classificação funcional-programática idealizada pela Portaria nº 9/74.

Um bom número de prefeituras de pequeno porte deve ter tido dificuldades para aplicar a nova classificação de seus orçamentos. As várias categorias de programação e o tamanho do classificador do Anexo nº 5 pareceriam, para muitos, distantes das reais necessidades de um pe­queno e simples orçamento.

O Governo Federal, provavelmente após ter ouvido reclamações de autoridades municipais, baixou decreto-lei com o objetivo de simplificar os orçamentos dos Municípios com popula­ção residente inferior a 50 mil habitantes. Em vez de aproveitarem a oportunidade e apresentarem um conjunto de medidas que realmente simplificassem os variados procedimentos que devem ser cumpridos, nessa área, pelas pequenas prefeituras, os responsáveis pelo decreto-lei citado simplesmente optaram por facultar aos Municípios atingidos a elaboração de seus orçamentos sem a classificação funcional-programática.

Um sistema orçamentário sem nenhuma classificação que evidenciasse as realizações e que não apresentava nem mesmo uma classificação funcional constituía-se, certamente, num grande retrocesso. Felizmente, como se viu no Capítulo 3, o mencionado decreto-lei acabou sen­do revogado alguns anos depois e os pequenos Municípios voltaram a obrigar-se a apresentar a classificação funcional-programática em seus orçamentos.

A classificação funcional-programática vigorou nos orçamentos federal e estaduais até o exercício de 1999 e vigorará nos orçamentos municipais até o exercício de 2001.

FINALIDADE

Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, a finalidade básica da classificação por programas é demonstrar as realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Esse critério surgiu visando permitir o cumprimento das novas funções do orçamento, em especial a representação do programa de trabalho.

CATEGORIAS

Quatro categorias constituem a classificação por programas: programa, projeto, ativi­dade e operações especiais. Na norma legal, as referidas categorias estão assim definidas:

• Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concre­tização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.

• Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo.

• Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um progra­ma, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e per­manente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo.

• Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Principal categoria da nova concepção, o programa é estruturado visando ao alcance de objetivos concretos pretendidos pela administração pública. Nesse sentido, os programas não po­dem mais ser traduzidos por títulos padronizados, como ocorria na classificação funcio­nal-programática, e passam a ser estabelecidos em atos próprios da União, dos Estados, do Dis­trito Federal e dos Municípios.

As categorias projeto e atividade mantêm a conceituação consagrada na classificação funcional-programática, constituindo-se em instrumentos que viabilizam o alcance do objetivo do programa. A nova categoria operações especiais, assim como a Função Encargos Especiais, com a qual mantém correspondência, vem suprir a lacuna existente na classificação de despesas e en­cargos não relacionados com a provisão de bens e serviços públicos. Até agora, com a ausência de categoria classificatória neutra, não restava outra solução a não ser considerar, erroneamente, como atividades e projetos, várias modalidades de encargos, transferências, amortizações etc.

Apesar de não prevista na norma geral, mas por exigência das leis de diretrizes orçamen­tárias, a lei orçamentária federal trará uma quinta categoria na classificação por programas: o subtítulo. O subtítulo passará a ser a categoria de menor nível da classificação, compreendendo a subdivisão seja do projeto, da atividade e das operações especiais.

CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS NO PLANO PLURIANUAL

O programa constitui-se no elo entre o planejamento de médio prazo e os orçamentos anuais, sendo a categoria básica também na organização do plano plurianual. As normas baixadas com vistas a elaboração e execução do Plano Plurianual 2000/2003 estabelecem, para cada pro­grama, o seguinte conteúdo:

I - objetivo;

II - órgão responsável;

III - valor global;

IV - prazo de conclusão;

V - fonte de financiamento;

VI - indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; VII - metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o ob­jetivo

VIII - ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à con­secução do objetivo;

IX - regionalização das metas por Estado.

O Plano Plurianual da União para o período 2000/200330 é constituído por 365 progra­mas, distribuídos em quatro modalidades, a saber:

• Programas finalísticos: têm por objetivo atender diretamente às demandas da socie­dade.

• Programas de gestão de políticas públicas: abrangem as ações de governo relacio­nadas à formulação, coordenação, supervisão, avaliação de políticas públicas.

• Programas de serviços ao Estado: resultam em bens e serviços prestados direta­mente ao próprio Estado por organizações criadas para esse fim.

• Programas de apoio administrativo: cujas ações colaboram para a consecução dos objetivos dos demais programas, embora seus custos, de natureza tipicamente ad­ministrativa, não sejam passíveis de apropriação nos programas citados anterior­mente.

Cada programa é decomposto em atividades, projetos, operações especiais e outras ações, denominados no projeto do PP A de ações, mas identificados nas tabelas, respectivamente, pelas letras A, P, E e O. Os três primeiros tipos de ações são financiados com recursos dos orça­mentos da União e outras ações são custeadas com recursos de outras origens.

No projeto, os programas e as ações aparecem resumidamente apresentados por meio dos seguintes elementos:

• dados do programa: título; objetivo; indicador(es) e respectivas medidas; e dados financeiros (recursos dos orçamentos da União e das demais fontes, distribuídos en­tre as regiões e/ou concentrados em dotação nacional);

• dados de cada ação do programa: título; produto; unidade de medida; meta física (regionalizada ou concentrada em valor nacional); e previsão de custos (igualmente, distinguindo recursos orçamentários e de outras fontes, distribuídos regionalmente e/ou concentrados em dotação nacional).

A título ilustrativo, o Quadro 6.1 apresenta exemplo retirado da Lei do Plano Plurianual.­da União para o período 2000/2003, destacando os dados básicos de um programa selecionado e uma de suas ações.

Quadro 6.1 Plano Plurianual da União 2000/2003: exemplo selecionado.

Nota: O formato acima é uma adaptação. não correspondendo ao modelo apresentado no projeto de lei. Fonte: BRASIL . Congresso Nacional. Projeto de Lei nº 19, de 1999-CN. Dispõe sobre o Plano Plurianual para o período 2000/2003. Diário do Congresso Nacional [da República Federativa do Brasil], Brasília, 2-9-1999, v. LIV, Suplemento "A” ao nº 23, v. I, p. 252 e v. I-A, p. 330.

d. Classificação segundo a Natureza

Adotada nos orçamentos da União a partir do exercício de 1990, por determinação das leis de diretrizes orçamentárias, e estendida aos demais entes da Federação por Portaria Intermi­nisterial para observância a partir do exercício de 2002, essa classificação não chega a constituir-se em novo critério classificatório, sendo mais uma adaptação das categorias e contas das classifi­cações econômica e por elementos. O objetivo da modificação parece ter sido fugir da obrigatorie­dade de discriminar a despesa, na lei orçamentária, até o nível de elementos. Em lugar do formato exigido pela Lei nº 4.320/64 - categoria econômica, subcategoria econômica e elemento -, a modificação manteve as categorias econômicas, criou grupos de despesa, introduziu o conceito de modalidade de aplicação, pelo qual são classificadas as transferências de recursos, e retirou os elementos da lei orçamentária.

A classificação da despesa orçamentária segundo a natureza está assim organizada:

• categorias econômicas;

• grupos;

• modalidades de aplicação; e

• elementos.

CATEGORIAS ECONÔMICAS

As classificações institucional, funcional e por programas têm, pelo visto, grande utili­dade no plano administrativo-gerencial, pois alimentam com informações as etapas de programa­ção, tomada de decisões, execução, avaliação e controle. lá a classificação por categorias econô­micas cumpre função bem distinta. Seu papel é dar indicações sobre os efeitos que o gasto público tem sobre toda a economia. Segundo Jesse Burkhead, a classificação econômica pode proporcionar informes acerca da contribuição do governo à renda nacional e se essa contribuição está aumentando ou diminuindo. Pode indicar, também, a parcela re­lativa da formação de capital de uma nação, propiciada através do setor governamental. Ela pode indicar, através da comparação entre períodos fiscais, se o governo está contri­buindo para criar pressões inflacionárias, em virtude de suas atividades aumentarem a procura, ou se as atividades governamentais têm caráter deflacionário. Esse tipo de clas­sificação pode ainda informar acerca da forma pela qual o impacto das atividades gover­namentais é transmitido - se por meio de transferências ou pelo uso direto de recursos.

Conforme já visto em capítulo anterior, a Organização das Nações Unidas (ONU) foi a grande responsável, por intermédio de seminários e manuais, pela difusão do critério econômico de classificação das transações governamentais. As propostas keynesianas, em grande voga no pós-guerra, exigiam outras formas de apresentação das finanças públicas para possibilitar as apropriações junto à contabilidade econômica nacional.

De acordo com os textos de macroeconomia, os sistemas econômicos nacionais são cons­tituídos por quatro setores: as empresas, as famílias, o governo e o exterior (resto do mundo).

Cada setor transaciona com os demais, caracterizando o funcionamento do sistema eco­nômico. De tempos em tempos, geralmente um ano, elabora-se uma espécie de balanço das con­tas nacionais, com o objetivo de avaliar o desempenho da economia naquele período. Um dos principais dados que sintetiza o comportamento da economia em determinado período é o Produto Nacional Bruto (PNB) ou o Produto Interno Bruto (PIB) , este mais utilizado no Brasil, e que é ob­tido pela soma ao PNB da renda líquida enviada para o exterior.

O valor do PIB ou PNB pode ser obtido com a utilização de três diferentes metodologias de cálculo: da produção (ou do produto); da renda; e da despesa (ou dispêndio).

Na primeira, a conta da produção reúne os custos de processamento do setor produtivo dos diversos ramos de atividade econômica (agricultura, indústria e serviços), com base no con­ceito de "valor adicionado". O resultado é o valor do Produto Interno Bruto ao custo dos fato­res. Se a esse valor forem somados os montantes dos tributos indiretos e da depreciação do capital fixo e deduzidos os subsídios, chegar-se-á ao valor do PIB a preços de mercado.

No segundo método de cálculo. reúnem-se, na conta da renda, todas as remunerações pagas aos fatores de produção - salários, juros, lucros, aluguéis etc. -, e tem-se, como resultado, o valor da Renda Interna. Aqui. o valor do PIB a preços de mercado é obtido com a soma, ao va­lor da Renda Interna, dos montantes dos tributos indiretos e da depreciação do capital fixo e a de­dução do valor dos subsídios.

O cálculo do PIB a preços de mercado com base na despesa (ou dispêndio) considera, se­paradamente, as despesas de consumo das famílias e do governo (setor público) e a formação bru­ta de capital, ou seja. os investimentos realizados pelas famílias, pelas empresas e pelo governo. Ao total desses dois agregados somar-se-ão a variação dos estoques e a exportação de mercadorias e serviços e deduzir-se-á a importação de mercadorias e serviços.

Especialmente para os dois últimos métodos de cálculo, deverão estar disponíveis infor­mações sobre os gastos do governo. Visando possibilitar esses tipos de investigação é que foi cria­da a classificação econômica.

A classificação econômica da despesa orçamentária é constituída por duas categorias:

3. Despesas Corre